刘彤彤：生态环境法典实施背景下涉水法律体系的衔接适用

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“生态环境法典”）的实施作为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的生动实践，必将为实现人与自然和谐共生的现代化提供坚实的法治保障。我国选择适度法典化的编纂模式，形成生态保护领域“法典+单行法”的双法源格局，这意味着必须妥善协调法典的体系性规则与单行法的针对性调整。水治理涉及资源利用、污染防治、生态流量、防洪安全、水土保持等多方面，相互之间既高度关联又分属不同法律子系统，是生态环境法典实施背景下研究法律衔接适用的典型领域。然而，面对立法理念的更新、框架结构的重构和制度设计的适配等需求，亟须以生态环境法典总则编“三水统筹”（统筹水资源、水环境、水生态）的规定为指引，理顺法律适用的动态逻辑，回应水法、防洪法的修订实践，从理念-框架-制度三个层面推动生态环境法典实施，构建起理念融贯、结构有序、规则衔接和功能协同的水生态环境保护法律体系。

以生态环境法典推动涉水法律体系的全面转型

确立“三水统筹”为立法目标，统一价值准则与判断尺度。自党的二十大报告明确提出统筹水资源、水环境、水生态治理的要求，到生态环境法典总则编第四十一条正式将其上升为基本法律制度，“三水统筹”不仅实现了从事理到法理、从政策宣示到法律确认的转变过程，而且成为生态环境法典各分编制定涉水法律规范的原则指引。随着“三水统筹”以遵循“三水”整体性和交互性为客观基础，将法律规制对象从单一的水资源或水环境提升至涵盖水量、水质、水生态的生态系统，旨在兼顾生态环境安全、环境正义和可持续发展等综合目标。生态环境法典将水治理与经济发展和民生保障等紧密相连，遵循以水定城、以水定地、以水定人、以水定产原则，对经济社会高质量发展作出规范回应，要求江河湖泊这一“三水”的重要载体所形成的水生态空间，为经济社会可持续发展预留空间；为了贯彻水为民生的理念，切实保障人民的用水安全，提出水资源开发利用应当优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水等要求，实际上是以包含生态、经济和社会等价值在内的正义需求，检验和优化水管理秩序，进而为水法、长江保护法、黄河保护法等并行存在的单行法，提供统一的立法目标和价值评判标准。

构建层次分明的立法框架，理顺涉水法律的结构关系。一直以来，我国涉水法律体系在“成熟一部制定一部”的渐进立法模式下，形成了由水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法组成的平行式涉水法律框架。由于上述法律的法律位阶相同，且存在不同立法目的、制定时间和主管部门等方面的客观原因，导致各单行法之间缺乏明确的规范层级。生态环境法典有效改变了这一格局，基于生态环境法典的统领性地位和适度法典化的模式选择，水污染防治法全面纳入生态环境法典后废止，水法、水土保持法等在择其要旨要则纳入生态环境法典后，继续以单行法形式存在，即生态环境法典生态保护编下的江河湖泊、水资源和水土保持等涉水条款作为各领域的重要内容，因具备统一价值内涵而发挥着指引涉水单行法律的作用。与此同时，两部流域立法作为以流域为单元进行跨要素、跨区域的综合立法，虽然在平行分治格局中引入了新的立法范式，但并未带来整体框架重整和内容更新。生态环境法典将流域立法中的成熟制度上升为一般性规则，不仅完成了流域特别法带动一般法创制的目标，而且通过对现行涉水法律的重新排序和定位，形成了由单行法各自独立运行转向在法典统摄下分工协作的局面。

整合流域统筹的法律制度，提升涉水治理的整体效能。生态环境法典将分散于各单行法中的涉水重要制度按照流域治理的逻辑进行排列组合，推动流域治理从传统的分段而治走向全流域统筹。基于生态环境法典总则编“四统一”（统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责）原则所确立的跨域协同治理框架，分编以流域综合规划为重点，通过取用水总量和强度、水功能区划、规划水资源论证等制度严控用水效率和水环境准入；构建国家-地方两级标准体系，明确质量、排放、基准三类标准要素；组织健全天空地海一体化生态环境监测网络等规则设置。从全过程治理来看，以流域为单元的制度整合须贯穿事前预防-事中管控-事后修复的全过程。生态环境法典通过确立流域生态环境承载能力监测、评价与预警等预防性制度；将生态水量纳入年度水量调度计划，保证江河湖泊基本生态用水需求，精准实施重要江河湖泊的管控措施。根据流域生态功能需要，因地制宜建设生态治理与保护工程等事后修复类方式，匹配恢复、预防、惩罚、救济等水生态环境责任的功能定位，统筹特别责任与专门责任，涵盖环境行政、环境民事和生态环境损害等责任类型，打通了从承载能力预警到取水许可管控、从生态流量保障到生态修复补偿的制度链条，构建起覆盖全流程、全面向的水生态环境法律制度保障体系。

涉水法律体系的理念更新与结构调适

以“三水统筹”为主线，构建横向协同、纵向贯通的政府职能体系。在生态环境法典出台以前，以水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法建构的涉水法律体系，在立法目的、调整对象和管理制度方面各有侧重，易出现涉水法律规范在同一事项上的价值取向存在张力的情形。“三水统筹”作为以生态环境可持续为基础、以经济可持续为条件、以社会可持续为目的的系统治理理念，通过主体协同、手段集成、对象联动等方式，推动从“九龙治水”迈向系统共治的新局面。加强政府职能协同作为修法重点，在横向层面需要破除部门壁垒，统筹涉水事务管理，确定三水交叉管理节点的权责归属与协调机制，整合各类涉水议事协调的机构设置和职权范围，推进取水许可、排污许可、岸线使用审批等流程互通和信息共享，引导用水权交易、排污权交易、水生态产品价值实现机制的有序运行；在纵向层面应当合理划分中央和地方事权，明确流域管理机构与地方政府的权责边界，强化流域管理机构的统一监督管理权，在“四统一”的概括性权力授予前提下，进一步细化流域规划、水量分配、生态流量保障等具体职责，确保流域管理与区域管理的有效衔接，从而通过政府职能的横向协同与纵向贯通落实“三水统筹”理念。

依据规范冲突的具体情形适用法律。双法源格局必将产生同一位阶的法律规范选择问题，生态环境法典作为新的一般法和涉水单行法作为旧的特别法，虽然难以通过传统适用规则直接得出优先适用的顺位关系，但可以进行区分适用的规则设计。一是生态环境法典总则编关于“三水统筹”的法律规范优于所有涉水单行法律规定，生态环境法典分则编的涉水条款作为单一涉水领域的最新基本规定，可根据新法优于旧法原则予以优先适用。比如，生态环境法典新增关于建立水土保持空间管控制度、整合水土保持禁止性规定等内容，充分体现新的一般法对于旧的特别法的指引补充作用。二是生态环境法典也为涉水单行法律之间的适用冲突提供了统一协调规则，若水法与防洪法在同一事项上规定不一致时，应当以生态环境法典确定的价值顺位确定优先适用的法律依据。三是为了保持生态环境法典的开放性、发挥涉水单行法律在具体领域的制度优势，生态环境法典设计了其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定的条款，即对于水法、防洪法、长江保护法等单行法律而言，若其有实施性规定时，则根据特别法优于一般法的原则优先适用单行法律。

以法律修订为依托，推动立法框架与法律制度的全面更新。加快立改废释作为确保生态环境法典顺利实施的首要任务，涉水法律规范体系也应当围绕生态环境法典规定，遵循顶层设计-中观整合-微观操作-空间落地的架构，形成基本法统领、规范整合、制度衔接、流域载体的执行策略。从构建逻辑严谨的立法框架维度，全面贯彻“三水统筹”的基本要求，按照水的多重功能进行归类重组，修改或废止冲突和过时条款，为专门性和流域性法律提供基础性依据，比如防洪法修订应增加推动经济社会高质量发展的立法目的条款，以统筹安全与发展、保护和利用的关系。为了明晰法律适用优先顺位，统筹协调各类涉水法律法规。防洪法修订应当新增防洪规划与工业、农业和自然资源开发等专业规划相适应的条款，作为体现多元价值排序的具体规则。从确保良法善治的制度保障维度，通过构建取水、用水、排水联合许可审批机制，打通跨部门水质、水量、水生态监测标准和方法，统一水资源承载能力评估、水生态保护红线等关键指标，建立涉水规划一致性审查机制等，在规范文本中嵌入将生态流量泄放作为水量分配的刚性约束，以流域纳污总量倒逼排污许可发放等实质衔接条款，达到功能和规则相协调的目标。

生态环境法典实施背景下水法修订的规范再造

巩固水法基本法定位，承接生态环境法典的基本要求。2026年4月提请全国人大常委会审议的水法修订草案，将偏重水资源开发利用与行政管理的立法理念，向贯彻党中央最新治水思路的水利基本法、综合法转型。建议草案第四条重申生态环境法典关于“三水统筹”的规定，进一步明示草案突破传统水资源范畴，将调整范围扩展至水灾害、水资源、水生态、水环境治理的全领域。草案聚焦水资源开发、利用、配置管理以及江河湖泊管理与保护等重要内容，新增“江河、湖泊管理与保护”专章，既直接回应水生态环境保护需求，也体现从资源管理向空间管控的立法重心迁移，建议第二十六条加入生态破坏的后果表述，明确水资源质量、数量和水生态保护之间的关联关系；第五章进一步细化江河湖泊空间管控规则。最后，草案应当在概念表述、制度设计和责任条款上与生态环境法典保持统一，建议将第二十四条第一款修改为“生态修复用水”、第五十六条修改为“禁止非法侵占和违法利用、占用江河湖泊水域和岸线、围湖造地、围垦河道、填埋河湖”。同时，应当与涉水单行法和流域立法相衔接，设置转致条款，将第九十条第三款修改为“长江保护、黄河保护等特殊流域、区域”，从而有利于明确适用顺序、适应法律动态发展。

贯彻权责一致原则，优化水事管理体制架构。水事管理体制直接决定水资源配置、河湖保护与水工程运行的实际效能，草案以流域管理与行政区划管理相结合为基本框架，以流域“四统一”为制度核心，以河湖长制为组织保障，以综合调度体系为运行支撑，系统构建了统一管理与流域综合协调的体制架构。为了进一步明晰政府职责、强化协同增效，建议草案第二十五条第二款增加“具体办法由国务院发展改革部门、水行政主管部门会同有关部门制定”的内容，旨在将规划水资源论证这一落实“四水四定”和刚性约束的规定纳入政府职责范围。考虑到调水工程的规模、跨区域调水以及其对于用水和生态安全等方面的影响，建议将第二十八条组织实施调水工程的主体更改为政府水事管理相关部门，符合职责范围与职能配置、监管能力相匹配的要求。与此同时，草案专设“水工程建设与运行”一章，强调从运行操作层面落实流域协调，建议草案第六十七条删除“征求并研究同级有关部门意见”的表述，既是与现行法律和三定方案的规定保持一致，也有利于维护流域水工程统一调度的管理秩序。

增强涉水法律制度的内外部衔接，尊重立法实践规律。在体系衔接层面，草案既需要聚焦防洪法、水土保持法等关联立法，也要关注规制对象和手段存在竞合的外部法律。比如，在取用水权确认方面，为了保障权利人依法取水用水的权益，建议将第四十八条的水权交易修改为用水权交易，符合用水权作为水资源利用的权利属性。江河湖泊管理与保护作为交叉领域，草案须将保护视角拓展至山水林田湖草沙生态系统，优化第五十六条“退地还河、恢复湖泊实际库容”的表述，综合研判18亿亩耕地保护红线等要求。在实践转化层面，草案将行之有效的成熟经验上升为法律规范，不仅将河湖长制这一源于基层探索的成功实践纳入法律框架，而且整合取水许可、用水定额、节水评价等制度工具，更将国家、流域、区域三级规划体系法定化，运用传导机制分解操作性管控指标。建议草案第十七条增加“国家制定国家水网规划”、还原“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划报国务院批准”的规定，实现国家水网建设规划纲要制度化的同时，通过明确审批主体的法定义务，赋予其普遍约束力与制度刚性。

（作者简介：刘彤彤，武汉大学环境法研究所副教授）