周叶中 谭心怡：论党内法规对国家机关组织制度的规范作用

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将“完备的法律规范体系”与“完善的党内法规体系”作为“中国特色社会主义法治体系”的重要组成部分，并因此形成国家法律与党内法规共同作用于国家治理的“大法治”格局。尽管国家机关是呈现国家权力结构的具象形式，界定其建制逻辑与行动边界的规范通常被认为是宪法、组织法、行政法等国家法律，但中国共产党的执政党地位决定了党内法规必然蕴含着对国家机关组织制度的规范，从而生动映射出中国特色党政关系的独特制度逻辑，彰显出中国特色国家机关组织制度法治化路径的特色和优势。因此，本文即以党内法规文本为依据，分析其在国家机关组织制度中的作用路径和具体表现，为更好发挥党内法规对国家机关组织制度的法治保障作用提供理论支撑。

一、明确党在国家机关组织制度中的领导地位和作用

在党内法规体系中，《中国共产党章程》（以下简称党章）居于最高效力位阶，发挥着奠基性的规范作用。党章总纲明确规定中国共产党是“中国特色社会主义事业的领导核心”，并强调“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。自党的十二大以来，这一表述在历次党章中得以延续和巩固。现行宪法不仅在序言中确认了党的领导，而且在2018年宪法修正案中将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文第一条。党章与宪法的一致确认，明确了国家治理体系中党和国家机关的基本关系准则，使坚持党的领导成为国家机关组织制度必须遵循和贯彻的根本规范要求。

习近平总书记明确指出：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”党章确认的根本规范不仅为党和国家领导制度、组织制度奠定根本性基础，而且在最高效力位阶上持续统领其他党内法规的制定，并通过一系列效力层级不同、调整领域各异的单行党内法规，系统地将党的领导实体化、组织化于国家机关的内部构造之中。

第一，党内法规明确了党中央在国家机关组织制度中的领导地位和作用。在党章基础上，以《中国共产党中央委员会工作条例》为代表的党内法规，通过对党中央领导地位、领导体制和领导职权的集中规定，从制度上巩固了其“作为党和国家的领导决策核心这一最高领导地位”。例如，第七条明确要求各级人大、政府、政协、监察机关等国家机关都必须“自觉接受”党中央领导。相较于第八条要求党组织和党员必须“自觉服从”党中央的规定，“接受”一词在规范内涵上指向一种以认同为基础的领导关系，反映了党内法规对党内和党外不同主体在强制性要求上的差异，各级国家机关履行这一“接受”要求的实质便是将党的领导内化为自身开展工作的政治前提与思想自觉。这一过程需要依托具体、有效的组织制度来实现。其中，党中央实现对国家机关领导的重要途径之一是在中央国家机关中设立党组。党章第四十八条关于“党组发挥领导作用”的规定，为党组制度提供了根本依据。在此基础上，《中国共产党中央委员会工作条例》第十三条明确，“党中央在全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院等设立党组，对党中央负责，贯彻执行党中央决策部署”。该条款明确了党中央对中央一级国家机关党组的设立权限，在组织建制上巩固了党中央的领导核心地位。进而，它将党和国家机关的领导关系予以明文规定和具体落实，为政治秩序的统一性与可预期性提供了坚实的组织保障。

第二，党内法规明确了地方和部分基层党组织在国家机关组织制度中的领导地位和作用。具体来说，主要有三点。其一，党内法规明确了地方党委在地方国家机关组织制度中的领导地位和作用。《中国共产党地方委员会工作条例》第三条明确地方党委在本地区“发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”，以及第五条第（五）项规定其“支持和保证人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体等依法依章程独立负责、协调一致地开展工作”，从而在制度上确立了地方党委在地方治理结构中的领导核心地位，为各类国家机关在统一的政治方向下依法履职提供了制度保障。其二，党内法规明确了地方党委在特定国家机关组织制度中的领导体制。在国家监察体制改革背景下，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等法规确认了地方纪委在同级党委和上级纪委“双重领导”下运行，并与监察委员会“合署办公”的体制。党内法规的这一规定，将党对纪检工作垂直领导与属地领导相结合的传统予以继承和制度化，并衔接到新的国家监察体系之中，从而为纪检监察权力的规范化运行提供组织制度保障。其三，党内法规明确了基层党组织的领导地位和作用。针对党的基层治理单元，党内法规体系中存在“否定性确认”与“肯定性确认”两种规范类型。对于一般国家机关内的基层党组织，《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》采用了否定性确认的规范形式，第二条规定机关基层党组织“不领导本单位业务工作”。这一定位将其职能限制在辅助与监督范围，旨在厘清党政边界，同时为国家机关业务工作的专业运行提供组织制度保障。而对于乡镇这类特殊的基层政权，《中国共产党农村基层组织工作条例》则采用了肯定性确认，第二条明确乡镇党委“全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作”的领导地位和作用，这是一种积极的赋权性确认。党内法规正是通过具体界定党组织在不同治理结构中的角色和权限，加强和改善党对各类政权组织的领导方式，并以此为基础确保党的领导在具体治理场域中能够通过最恰当的方式得到贯彻和落实。

第三，党内法规明确了党组和党的工作机关在国家机关组织制度中的领导地位和作用。党内法规规范了党的组织体系中不同类型的领导机构，以适应党对不同国家机关的领导。首先，党内法规明确了党组在国家机关内的领导地位和作用。依据党章和《中国共产党党组工作条例》，党组设立于国家机关、人民团体等非党组织的领导机关之中，其领导范围主要限于党组所在的“本单位”。党组在国家机关中的领导作用，在于通过行使对单位内部重大决策和干部人事等方面的领导职权，将党的政治领导具体化为该国家机关必须遵守的内部组织准则，以确保该国家机关的决策和业务工作始终遵循党的路线方针。其次，党内法规明确了党的工作机关在特定治理领域内的领导地位和作用。依据《中国共产党工作机关条例》以及相关党的领导法规，党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的执行机关，其领导对象往往涵盖由多个职能部门构成的工作系统或政策领域。例如，《中国共产党政法工作条例》明确了党委政法委员会对公安、检察、审判、司法行政等政法单位的领导地位。同样，《中国共产党统一战线工作条例》也明确了统战部对民族、宗教等工作部门的领导地位。党内法规对归口领导管理模式的确认，将此种跨部门的领导关系予以制度化，为整合不同分支的国家权力、形成有效分工和高度协作的治理体系提供了组织制度保障。

除对具体组织形态的确认外，党内法规还通过基本原则条款、立法目的条款，以一种积极的、构成性方式将党的领导地位和作用予以规范化。如《中国共产党机构编制工作条例》第三条规定了“坚持党管机构编制”原则；又如，《中国共产党政法工作条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》分别在第一条中申明“党对政法工作的绝对领导”“党对农村工作的全面领导”“党对纪律检查和国家监察工作的统一领导”。这些规范为相关国家机关的权力运行提供了基础性和方向性指引。正是在这一制度空间内，后续的创制性规范得以通过更具体的制度安排将党的领导体制化于国家机关内部结构中，从而强化了党的领导的政治制度基础。

二、确立党的政策主张向国家意志转化的组织制度渠道

习近平总书记指出，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，并强调“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导”。但党的政策主张不会自动转化为国家意志，需要经由法定程序进行转换。在这一转换过程中，党内法规亦是规范化实现党的政策主张向国家意志转化的制度载体，其主要通过规范党组织的领导职责、规范党和国家机关的组织程序的方式来实现这一治理目标。这就确保了国家机关组织制度契合党的领导与政策实施的需要，进而推动党的意志通过组织化的制度渠道转化为国家意志。

第一，党内法规通过规范党组织的职责，奠定了党的政策主张向国家意志转化的制度基础。为将党的意志转化为国家机关的自觉行动，现行党内法规体系主要从以下几方面明确了党的领导职责。首先，党内法规规范了党组在国家机关内的领导职责。具体来说，党章和《中国共产党党组工作条例》通过规定党组讨论和决定本单位重大问题的职责、议事规则与决策程序，将其“把方向、管大局、保落实”的领导作用予以制度化和程序化，为党组履行推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识的领导职责提供了具体路径。党内法规中的这种制度安排确保了国家意志在具体形成之前，便已通过党组的运作与党的意志保持高度一致。其次，党内法规规范了地方党委对本地区国家机关进行统一领导的职责。具体来说，《中国共产党地方委员会工作条例》第五条规定了地方党委的领导职权，要求其“通过法定程序使党组织的主张成为地方性法规、地方政府规章或者其他政令”，同时“支持和保证”人大、政府等国家机关依法依章程独立负责、协调一致地开展工作，并“发挥这些组织中党组的领导核心作用”。地方层面，党组由本级地方党委审批设立并需服从其领导。通过“地方党委→党组→国家机关”的组织链条，地方党委的重大决策部署形成后能够有序转化为整个地方公权力体系的统一行动。而且《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第四条将“贯彻落实党中央关于法治建设的重大决策部署”列为党政主要负责人的法定职责，并于第六条要求政府主要负责人“严格执行重大行政决策法定程序”“依法全面履行政府职能”，并督促领导班子其他成员及部门负责人依法行政。习近平总书记指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的……实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”可见，党内法规通过要求国家机关及其公职人员依据组织制度严格执行和积极落实国家法律，推动党的政策主张在国家治理中实现。

第二，党内法规通过规范党和国家机关的组织程序，明确了党的政策主张向国家意志转化的制度机制。其制度路径主要包括以下几个方面。首先，党内法规为部分国家机关的重大决策设定了党组织讨论或审议的程序前提。《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二项规定，乡镇党委对需由政权机关“决定的重要事项”，必须履行前置研究讨论义务，再由乡镇政权机关依照法律和有关规定作出决定。也就是说，乡镇政府在法律上拥有对其管辖范围内重要事项的决定权，但党内法规的规定使得这项权力的启动依赖于党委前置研究讨论程序的完成。这就在组织制度层面保证了党对国家机关的领导，确保在重大事项上党的意志与国家意志保持高度一致。其次，党内法规通过规范重大事项请示报告制度，确立了党组织对国家机关重大事项的监督审议框架。例如，《中国共产党重大事项请示报告条例》第十三条明确要求，国家机关内部的党组织在处理“重大立法事项”等问题时，必须向上级党组织请示报告。在立法实践中，人大和政府编制立法规划时，需由这些部门的党组报送同级或上级党组织审查批准后方可实施。这就将国家机关的履职行为程序性地置于党组织体系的监督之下，成为党内法规规范组织制度链条中的一个环节，为党组织对国家机关部分决策事项的监督审议提供了制度渠道。再次，党内法规规范了部分国家机关落实党的决策部署的执行与督办程序。如《中国共产党统一战线工作条例》第五十六条规定“各级党委和政府应当制定完善支持统一战线工作的政策”；《中国共产党农村工作条例》第三十二条明确要求“中央和地方党政机关各涉农部门应当认真履行贯彻落实党中央关于农村工作各项决策部署的职责”。这种规范模式的规范作用路径在于，通过压实党组织的领导与推动职责，实现党对国家机关具体履职行为的间接引导与监督，从而为党的政策主张在国家治理体系中的有效实现提供制度保障。最后，党内法规规范了党政机关联合行文的治理行为，为党政意志在表达层面的直接融合确立了常态化制度渠道。党政联合发文的制度形态是“党政双轨一体”治理结构的集中体现，在实践中能够有效整合决策资源、填补治理短板。党内法规对这一行为的规范，实质上是在整合双轨权力的基础上，为党的领导权行使铺设制度化、程序化轨道，为党的意志向国家意志转化的制度路径提供法治保障。

三、强化党和国家机关组织人事领域的法治约束

在党和国家制度体系中，党内法规与国家法律均是规范公权力的制度载体。在我国的治理结构中，党的组织和党的干部既是党的纪律的约束对象，也是公权力的主要行使者。正基于此，党内法规在与国家法律功能互补、协同发力的基础上，得以进一步强化对公权力的制约与监督。党内法规在组织人事领域的规范作用，主要在以下两类制度体系中得到体现。

（一）党管干部的人事制度体系

“党管干部”原则是我国人事制度体系必须坚持和贯彻的基本原则。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定：“制定党内法规，主要就以下事项作出规定：……（四）党的干部的选拔、教育、管理、监督。”该条使用“党的干部”而非“党员干部”的表述，即已表明党内法规落实“党管干部”原则并非以政治面貌为界。在党管干部的人事制度体系中，党内法规不仅确立了选人用人的基本规则，更将党的思想建设和道德建设要求融入干部管理的各个环节，形成了对国家法律的有力补强，为建设一支政治坚定、德才兼备、廉洁高效的干部队伍提供了坚实法治基础。其中，党内法规对国家机关组织人事制度的规范作用具体表现如下。

第一，在领导干部管理领域，党内法规规定了国家机关组成人员的选拔、推荐、提名等组织程序。国家机关的合法性根植于其产生程序的正当性。通过法定的选举和任免程序，人民意志得以转化为国家意志并由此完成国家机关的组织与权力授受。但如果进一步追溯国家机关产生的“合法化链条”，可以发现其程序性要件还包括由政党主导的遴选与推荐过程。该过程实质上是政党履行其选拔与输送精英核心功能的具体体现，即“政党被认为是一种机制，通过它可以在追求公职的人们中挑选合适者”。我国国家机关领导人员的产生，不仅需遵循宪法和法律规定的选举与任免程序，而且对候选人的政治认可与范围确认需先经过党内法规所明确的党内程序的审查。对此，可以从两个阶段认识党内法规在其中的规范作用：一是在党内酝酿与提名阶段，党内法规规定了党组织动议、考察、讨论决定国家机关领导人员推荐人选的程序。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》对党政领导干部民主推荐的范围方式、组织考察的内容方法、党委（党组）集体讨论决定的议事规则程序等，均作出了规定。二是在向国家机关推荐与衔接阶段，党内法规规定了党组织向相应国家机关（如人民代表大会、政府）推荐、提名人选的衔接程序。从组织分工看，通常是党的委员会通过会议形式等党内民主程序先形成决议，再由常设性质的党组织承担向国家机关推荐人选的具体衔接工作。党内法规中程序性规则的规范作用涉及两个层面：其一，它提供了前置性的程序约束。党内法规的明文规范将干部选拔任用环节置于党内民主和集体决策的框架内，有效防止了个人专断和用人失察，为选拔出可靠且有能力的党政领导干部提供了程序保障。其二，它构成了合法性的来源补充。党内法规的制度合理性为经由党内程序提名至国家机关的人选提供了政治认可与组织背书，并使党的意志能够通过规范化、程序化的方式转化为国家意志。这一过程有效衔接了党内民主与国家民主程序，共同夯实了国家机关领导人员产生的合法性基础。值得一提的是，中国共产党坚持“五湖四海、任人唯贤”的原则，国家机关的领导岗位并非党员专属领域。这一原则已在党内法规中被转化为具体的制度安排，如《中国共产党统一战线工作条例》第四十五条明确规定，“各级法院、检察院领导班子应当配备党外干部”。当党组织向国家机关推荐非中共党员的领导人选时，相关程序亦参照前述党内法规予以推进。

第二，在公务员管理领域，党内法规细化了党和国家机关行政管理技术性规则。当前公务员管理制度中，《中华人民共和国公务员法》规定基础性的制度框架，而公务员考核、培训、奖惩等方面的配套规则，则主要由党内法规予以细化。中共中央组织部在2018年机构改革后统一承担国家公务员管理职能，此前由中组部与原人事部、人社部等联合制定或国家机关单独制定发布的与公务员管理相关的试行规定、暂行办法等配套规范性文件相应废止，代之以中组部作为单一制定主体发布的党内法规。这一变迁本身就体现了党对公务员队伍集中统一管理的强化。且新出台的公务员管理配套规则通常都明确将《中华人民共和国公务员法》列为制定依据之一，表明党内法规和国家法律之间的内容关联性。也就是说，党内法规是在与国家法律进行衔接，并在国法基础上进行“补充”和“深化”，进而补强国家法律的可操作性，落实国家法律中相对原则性的条款。

第三，除上述程序性与技术性规范外，党内法规还将管党治党的政治性、道德性要求制度化，转化为公职人员教育、选拔、考核、评价等管理工作的制度规则。在教育环节，《公务员培训规定》《中国共产党党校（行政学院）工作条例》等党内法规将党校培训明确为县处级以上领导的必修课，并明确培训目标之一是确保学员在政治上对党忠诚。同时，《干部教育培训工作条例》明确将“党的理论教育、党性教育和履职能力培训”列为培训重点，并将理论素质、党性修养纳入干部管理、考核和评议体系。在选拔与准入环节，《党政领导干部选拔任用工作条例》明确了领导干部在政治理论水平、理想信念及政治责任感等方面的基本条件；《公务员录用考察办法（试行）》将“政治素质”列为强制性的考察指标。在考核环节，《公务员考核规定》细化了“德、能、勤、绩、廉”的考核等次和标准，且将“德”置于五项标准的首位。上述规定，正是“思想教育要结合落实制度规定来进行”“坚持依规治党和以德治党相统一”的治理理念在组织人事制度建设中的具体落实。党内法规的作用路径正在于，将抽象的政治性、道德性要求转化为具体、可量化的制度指标和刚性程序，如将抽象的“政治忠诚”转化为具体的党校学习记录和政治素质考察结果。常态化的理论教育与监督考核不仅确保了掌握公权力的干部群体理解并践行党的路线、方针、政策，而且这些制度规则也将党的政治主张和道德标准固化为公职人员必须遵守的行为准则，进而强化了对公权力的法治约束。

（二）党和国家的机构管理制度体系

机构编制是国家治理的基础性资源，其配置不仅关乎行政效率，更直接关系党的执政根基和国家政权稳定。中国共产党作为最高政治领导力量，同时也是机构管理中的重要决策主体，其通过不断健全完善党内法规体系，为约束行政权、确保机构管理服务于整体治理目标提供制度保障。《中国共产党机构编制工作条例》确立了统筹设置党和国家机构、优化职能配置的制度要求，从制度上突破了传统“党政分设”的体制区隔，避免了党政系统间因部门藩篱可能造成的职能交叉、资源分散等问题。且该条例还对党在机构管理中的领导与决策行为进行规范，确保了党对机构编制的宏观调控能够规范化、程序化运行。在此基础上，党内法规还在以下方面发挥规范作用。

第一，党内法规强化了对党和国家机构编制管理的刚性约束。“三定”（定职能、定机构、定编制）规定是界定党和国家机构权责、配置行政资源的法治载体。针对过去一段时间，“三定”规定存在的权威性不足、执行不力等问题，党中央出台一系列机构管理类党内法规，为强化机构编制刚性约束、提升机构资源配置的科学性与规范性提供了法治保障。其一，党内法规保障了机构管理制度的权威性。《中国共产党机构编制工作条例》作为机构编制领域的基础性法规，首次以中央党内法规形式，统一了党和国家各类机构编制工作的基本原则、程序和纪律。且该条例第十八条明确将“三定”规定定位为“各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据”。这意味着，违反“三定”规定首先是违反了依靠党的纪律保障实施的党内法规制度，从而在党的制度体系内确立了其权威性和严肃性。其二，党内法规提升了机构管理制度的规范性。《“三定”规定制定和实施办法》细化了“三定”规定制定程序、统一明确了其文本要素（如职责表述、内设机构、编制核定）的形式要件与标准，为“三定”规定的产生与运行提供了具体的操作指引。其三，党内法规健全了机构管理制度的监督机制。前述两部党内法规以及《机构编制监督检查工作办法》明确了党委（党组）、相应的部门（单位）对“三定”规定的监督执行责任，规定了“三定”规定执行情况评估、监督检查的具体方式及违规情形的问责机制，保障了该制度的执行力。此外，中央机构编制委员会制定的《中央和国家机关部门职责分工协调办法》还为中央和国家机关部门的具体职责分工提供了制度化协商与协调程序，旨在解决中央各部门间职能交叉、权责不清的问题，以保障其各司其职、有序协同。由此，党内法规制度体系显著增强了机构编制管理制度的规范性和约束力，提升了该领域的法治化水平。

第二，党内法规为党和国家机关的运行保障设定了具体制度约束。机关是履行国家职能的基本组织单位，其运行保障措施的规范化水平直接关涉国家治理效能与公权力运行的廉洁性。《机关档案工作条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等党内法规，通过统一配置标准、划定使用范围、规范处置程序，为机关运行保障制度所涉的公物与档案管理事项设定统一的制度规则，将党和国家机关日常行政保障措施纳入法治化轨道。由于党和国家机关的运行经费均源于国家财政预算，对党政机关运行保障事项的一体化规范可避免党委、政府两套系统重复建设。更重要的是，公共资源的使用和配置具有强烈的政治属性，是执政党践行“执政为民”政治伦理的重要场域。因此，前述党内法规不仅在工具意义上规范了党政机关在资金、资产和资源使用上的行为，以防止不当开支造成国家和社会损失，而且在精神层面赓续了中国共产党人的优良传统，倡导党政机关及其工作人员弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风。此类兼具行为约束与思想引领作用的制度规范，有助于引导公职人员的处事风格和行为选择，使之在履职实践中发挥应有的率先垂范作用。

四、促进党和国家机关的职能履行和责任承担

一个成熟的现代公法责任体系必然包含法律责任与政治责任两个维度的制度化。以国家法律为设定依据的法律责任是现代责任体系的基石，政治责任作为公法领域与之功能互补的制度属性，构成责任体系的另一重要维度。当国家治理的核心议题转向实现“中国式现代化”等宏大发展目标时，政治责任的价值便愈发凸显，因其功能正在于为公权力主体设定一种蕴含特定价值追求的更高行为标准。党章集中规定了党的性质、纲领、路线和指导思想，正是在这一规范文本中，诸如“实现共产主义”的最高理想、“建设中国特色社会主义”以及“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”等国家最高层级、最长远的战略目标被庄严宣告。与法律规范中常见的、偏向于功能性或程序性的目标条款不同，中国共产党在党章中提出的纲领目标具有鲜明的意识形态属性和强烈的目标导向。对党员和国家机关中的领导干部而言，贯彻和落实这些目标责任不仅是一种价值倡导，更是一项严肃的政治纪律和组织纪律。党内法规正是承载、分解、监督和追究这种政治责任的法治载体。党内法规所设定目标的影响力和作用力，直接来源于中国共产党的领导地位和执政地位。它将中国共产党的政治目标与战略部署转化为对公权力的规范性要求，并同时产生对国家机关组织制度的规范作用。

第一，党内法规规定党和国家机关的组织目标与价值导向。在现代公法体系中，宪法中的国家目标条款（或称“国策条款”）是引导国家公权力运行的一种重要方式。然而，此类条款因其高度抽象，其实现往往依赖于立法者通过立法实践予以具体“形成”；同时，受限于事后与被动的监督性质，合宪性审查往往倾向于提供底线性约束，而难以主动、积极塑造国家机关去充分实现特定治理目标。与此不同，党内法规则提供一条更为主动、直接的目标实施路径。在党章确立的总体目标框架下，这一规范作用主要经由党管干部的人事制度体系来实现。具体来说，《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等干部管理法规，通过确立以政治标准为核心的评价体系，将党的宏观政治目标转化为对“关键少数”领导干部的常态化政绩要求与政治责任。在此体系下，党政领导干部对党的理论和路线方针政策的贯彻执行程度，构成影响其政治前途的先决性因素。职务晋升的激励效力在多数情况下远大于单纯的经济报酬，因而能够有力克服目标规范缺乏有效约束而流于形式的弊病。与此同时，干部管理法规在考核标准上保持必要的开放性，这就为特定领域的专项党内法规将国家战略具体化奠定了制度基础。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《乡村振兴责任制实施办法》《脱贫攻坚责任制实施办法》等党内法规，将脱贫攻坚、乡村振兴等长期而艰巨的国家战略转化为操作性更强的组织任务，从而明确各级党政机关、各类党政部门的责任划分，并通过干部考核和问责机制保障其执行力。如此一来，中国共产党关于国家治理的政治目标及其价值理念，便被有效转化为国家机关组织制度中的具体工作内容与行为规范。在党内法规制度体系中，党政机关及其公职人员直接被党组织的目标设定和考核机制所积极引导、塑造和定向，从而显著增强了党和国家机关的责任意识与履职能力。

第二，党内法规调整党和国家机关的治理模式与权责结构。现代国家治理在很大程度上依赖于一个专业化、规范化的科层制体系。但这一体系在追求形式理性的同时，也内生性地存在着脱离实际的僵化、各自为政的碎片化以及因循守旧的迟缓等固有弊端。当这些不良倾向与中国共产党作为使命型政党所追求的宏大政治目标与历史担当发生偏离时，仅仅依靠国家法律框架下的行政问责，难以全面规制履职过程中的懈怠与不作为。更重要的是，与一些国家政党仅作为选举工具的定位不同，中国共产党是国家重大战略的提出者、推动者，对国家治理负有政治责任。因此，若仅在国家机关权力框架内寻求政治责任的落点，就有可能遗漏处于决策源头的政治环节。对此，党内法规在地方层面通过确立“党政同责”“一岗双责”等治理原则，调整了国家科层制体系的责任结构，推动其从传统“碎片化”的部门主义转向“一体化”的区域统筹模式。在生态环境保护、安全生产、食品安全等领域，相关党内法规普遍将原先单一职能部门承担的治理责任提升为由特定区域党委与政府共同承担的连带性政治责任。这一结构性调整，实质上是将分散的行政权力整合进统一的政治责任框架，并依托地方党委的领导权统合原本分散的行政资源，为地方治理合力的形成提供制度保障。伴随着治理结构的调整，党政权责结构也实现了从“政治—行政”二分向党政权责融合的转变。前述领域的党内法规将党委置于具体的治理责任链条之中，使其领导权不再是抽象的，而是转变为受到具体的、可考核的治理结果约束的权力。与此同时，针对党委政府的问责事由也从事后结果追溯扩展至过程性的履职监督。如《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》中的履职不到位相关表述，其共同核心在于聚焦履职过程，是对领导干部履职中可能存在的“僵化”与“迟缓”问题的行为纠偏。由是观之，党内法规对责任制度的构造契合了政治责任对实质合理性和政治效果的追求。这一系列责任制规定虽在规范形式上呈现为针对特定领域公权力主体的治理责任划分，但在实质上是对党和国家机关传统治理模式和权责结构的调整。它将党的政治优势、组织优势制度化地转化为解决具体治理难题的效能，提升了党和国家机关的履职能力与责任实现水平，强化了国家治理体系的整体性与执行力。

第三，中国共产党严密的组织体系和监督体系为党内法规的实施提供刚性保障。党内法规对党和国家机关职权职责的设定不仅限于命令性、禁止性的义务规范，还包括促进性、积极性的义务规范。而后者的落实标准更为复杂，因此有赖于更高标准的实施效果评估机制以及更具刚性的制度执行保障。首先，党内法规的执行力源于其规范对象的特殊性。党的组织和党员遍及从中央到地方的各类国家机关，绝大多数掌握公权力的领导干部都具有党员身份，因而受到党内法规的刚性约束。通过要求党员领导干部在行使国家权力时一体遵守党规国法，党内法规便可以借助党的组织体系这一实施路径，实现对国家政权系统的效力辐射。其次，党的监督体系为党内法规的执行提供制度保障。习近平总书记指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实。”党内监督体系是一个功能全面的复合系统，涵盖巡视巡察、派驻监督等方式，拥有组织处理、纪律处分等治理工具，并由《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党组织处理规定（试行）》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规予以制度化，确保了其运用的规范性和权威性。当党组织需要对国家机关领导干部的职务进行调整时，通过党内程序与国家法定程序之间的有机衔接，可以确保党组织的意图顺利实现。当党组织和国家机关的行为触发消极政治责任时，党内监督能够迅速启动问责程序，采取诸如通报、诫勉、调整职务等政治性和组织性措施。这些措施不仅比司法程序更快、更灵活地回应治理需求和政治期待，实现对失职失责行为的及时矫正与事前预防，而且可以通过纪委监委合署办公体制，实现党内监督与国家监察在程序、资源和信息方面协同增效，形成监督合力。这套制度安排为党内法规的实施提供了坚实制度保障，不仅巩固了其规范效力和执行刚性，还有效促进了党和国家机关压紧压实责任、依法担当作为。

五、余论

整体而言，党内法规对国家机关组织制度的规范作用，呈现为一个内容丰富且层次分明的体系。它既囊括确立政治原则、明确价值导向的抽象性与原则性规范，也涵盖具体指引行为、设定权利义务的程序性与实体性规范，表现在宏观制度背景、中观体制机制及微观治理实践等多个维度。但也必须认识到，党政关系的法治化路径并非仅由党内法规单向完成。国家法律，特别是规范国家机关的组织法律，同样是调整党政关系的重要规范。政党制度是宪法视野内基本制度之一，在我国，“党的领导制度事实上构成了我国的根本领导制度，在政治生活中发挥着根本性作用”。宪法以及作为宪法延伸和具体化的组织法，应当对党的领导和党参与国家政权的实践有所体现，这是党的领导制度获得完整法治保障并得以持续发展的必要条件。着眼于党政关系的调整，党内法规与国家法律不是非此即彼的对立范畴，二者均是国家机关组织制度的规范表现形式，在功能上统一于党政关系规范化的目标，在内容上呈现为相互支撑、各有侧重的立体结构。尤其是，随着中国共产党的认知深化及历史沉淀，党内法规逐步实现功能聚焦，即在“退出部分直接关系国家和社会运行领域的同时，重点规定组织建制和干部管理等方面的内容，并逐渐发展成为总揽全局、协调各方的党的领导制度体系中的重要组成部分”。这一制度发展脉络呈现稳态延续特征，党内法规正进一步从微观行为规制转向宏观治理能力供给，并已然构成国家机关组织制度的重要规范渊源，充分凸显中国特色社会主义的制度优势与治理特色。

（作者简介：周叶中，男，法学博士，武汉大学人文社科资深教授、博士生导师，主要从事党内法规研究。）