李 楠 赵芷若：城乡要素流动形塑城乡融合发展的现实指向

城乡融合发展是中国式现代化进程中的关键议题，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现共同富裕的必然要求。生产要素的合理配置是推动社会生产力发展的重要动力，而城乡要素流动作为生产要素在城乡空间的动态配置过程，对于打破城乡二元结构、促进城乡经济社会一体化发展具有不可替代的作用。当前，我国劳动力、土地、资本、技术和数据等核心生产要素的流动状况与配置效率，深刻影响着城乡发展的格局与质量。劳动力要素作为生产力中最具活力的部分，其在城乡间的流动规模与结构，对城乡就业格局、居民收入差距有着决定性的影响。土地要素作为基础性生产资料，其产权制度和流转机制不仅关系到农业生产效率与农村土地资源利用，更与农民财产权益保障、城乡空间布局优化紧密相关。资本要素的流动方向与规模，决定了城乡经济发展的资金投入与产业支撑，是实现农业现代化、推动乡村产业兴旺的关键动力。技术要素的创新与扩散能够突破传统生产模式的局限，为农业生产效率提升、乡村产业升级注入新动能。而数据要素作为数字时代的新型生产要素，通过打破信息壁垒、优化资源配置，正在重塑着城乡经济社会关系，成为推动城乡融合发展的新引擎。在推动城乡融合发展的道路上，进一步厘清上述五大生产要素的驱动逻辑，疏通现实壁垒，立足中国国情优化要素配置的路径是本文的研究目的。这些生产要素的双向互动与优化配置事实上构成了我国城乡融合发展的物质基础，有助于进一步破解城乡二元结构矛盾，让城乡要素在流动中实现价值增值，在融合发展中促进共同富裕。

一、畅通城乡要素流动的价值意蕴

当前，我国城乡在劳动力、土地、资本、技术等要素配置上存在显著的非均衡特征，制约着共同富裕进程。畅通城乡要素流动既是对马克思主义城乡关系理论的继承与发展，通过政策演进实现从“单向倾斜”到“双向互动”的转变，更是构建新发展格局的关键支撑，通过激活乡村资源潜力、释放内需动能、增强经济韧性，为中国式现代化提供持续发展动力。

（一） 破解城乡发展不平衡的现实需求

当前，我国城乡关系仍存在深层次结构性矛盾，生产要素配置规律在城乡二元结构中未能充分发挥作用，严重制约城乡融合发展进程。劳动力要素作为生产力中最具能动性的因素，其配置失衡集中体现了城乡发展的不协调。2023 年我国常住人口城镇化率虽已达 66.16%，但户籍人口城镇化率仅为 48.3%，二者存在近 18 个百分点的差距，意味着约 2.5 亿农业转移人口处于 “物理迁移” 却难以实现 “社会融入” 的状态，这种生产关系滞后于生产力发展的矛盾，使得农民工群体难以真正融入城市。同时，乡村高素质人才流失严重，农村实用人才在农村常住人口中的占比仍有待提升，农业从业人员中高龄群体占比较大。农村劳动力要素呈现非均衡发展态势，既不符合城乡协调发展的要求，又催生了乡村 “人力资源结构性短缺” 的新矛盾。这一问题不仅严重制约农村发展活力的释放，更凸显出畅通劳动力要素城乡双向流动、优化全域人力资源配置的紧迫性与必要性。

土地要素配置的城乡二元特征更为突出，本质上是城乡生产关系在产权制度上的客观反映。农村集体经营性建设用地入市改革虽在逐步推进，但进展缓慢，土地增值收益分配机制不合理，农民土地权益未能得到充分保障。与此同时，全国 7000 多万处宅基地处于低效利用状态，闲置率接近 30%；而城市发展仍过度依赖行政征地，2004—2019 年城乡土地要素流动呈现明显的单向性。特别是宅基地闲置与城市用地依赖行政征地的矛盾，凸显了城乡土地要素市场化配置机制的缺失，导致农村土地资源的经济价值与发展潜力未能充分释放，阻碍了城乡要素平等交换与合理流动。

资本要素配置的 “城市偏向”特征显著，体现了市场经济条件下资本逐利性与城乡发展公益性的矛盾。其中，涉农贷款投向偏离农业生产核心领域，2022 年涉农贷款余额仅占全部贷款余额的 23%，且真正投向农业生产环节的比例不足 15%。农村金融机构资金外流严重，如 2008—2012 年间，农村信用社、邮政储蓄等通过金融渠道从农村净流入城市的资金达 28706.68 亿元。社会资本下乡面临制度性壁垒，大部分下乡企业将 “缺少建设用地” 列为首要难题。资本要素在城乡间的非均衡分布，加剧了城乡发展差距，导致农村产业升级缺乏动力，使得农村难以获得足够的资本积累以实现产业升级和经济发展，构建城乡资本合理流动机制已成为缩小城乡差距的迫切需求。

技术与数据要素的城乡差距持续扩大，从根本上反映了城乡生产力发展水平的不平衡。农业科技原始创新能力相对薄弱，关键领域核心技术对外依存度高。农业科技进步贡献率虽增至63.2%，但在动植物育种、智能农机等关键领域，核心技术对外依存度超过 50%。城乡数字鸿沟显著，2022 年农村互联网普及率仅为城市的 60%，农村居民数字素养达标率不足 30%，导致大量农业生产经营主体在面对数字化转型时力不从心，难以有效利用技术与数据要素提升生产经营效率。技术与数据要素未能在城乡间有效流通与共享，制约了农村产业现代化进程，阻碍了城乡生产力协同发展。

城乡要素配置失衡导致 2023 年城乡居民收入比仍高达 3.3 倍，成为制约我国经济社会协调发展、实现共同富裕目标的关键因素。只有通过深化改革，破除城乡要素流动的制度性障碍，构建城乡要素平等交换、双向流动的体制机制，才能从根本上破解城乡发展不平衡难题，推动城乡融合发展，实现全体人民共同富裕的社会主义本质要求。

（二）践行马克思主义城乡关系理论的必然选择

马克思主义经典理论深刻揭示了城乡关系的本质及其演变规律，确证了城乡对立是社会发展特定阶段的产物，随着生产力持续且强劲地发展，城乡融合作为更高级的发展形态，是不可阻挡的必然趋势。马克思明确指出，“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着文明的全部历史直至现在。”这一论断清晰地勾勒出城乡对立产生的历史脉络，而消灭城乡对立、实现城乡融合，更是被马克思主义视作社会主义社会区别于其他社会形态的重要特征。中国共产党在领导中国革命、建设、改革的实践中，始终坚持将马克思主义城乡关系理论与中国具体国情相结合，不断探索适合中国特色的城乡发展道路，形成了具有中国特色的城乡发展理论体系，其政策演进经历了 “城乡兼顾 — 城乡统筹 — 城乡一体化 — 城乡融合” 的历史发展阶段。这一历史阶段的演进，并非简单的线性递进，而是在马克思主义中国化的理论指引下，根据不同历史时期的主要矛盾和发展任务进行的主动调适与战略布局。

中华人民共和国成立初期，为迅速建立独立完整的工业体系，我国实施了以户籍制度、统购统销制度为代表的一系列政策，构建了城乡要素单向流动的 “以农补工” 模式。在这一时期，通过 “工农业剪刀差”，从 1952 年到 1978 年，农业为工业发展提供了超过 3900 亿元的资金积累，农村信用社存贷差累计达 1243.4 亿元，有力推动了我国工业化进程的起步，但也在一定程度上固化了城乡二元结构，造成城乡发展差距逐渐扩大。改革开放以来，我国经济体制改革的大幕拉开，市场经济体制逐步建立并不断完善。市场机制在要素配置中的作用日益凸显，如同一只 “无形的手”，引导着劳动力、资本等要素大规模向城市聚集。1978—2000 年间，农村资金净流出规模高达 16465 亿元，进一步加剧了城乡发展的不平衡。然而，这种要素流动也在一定程度上为城市经济的快速发展注入了强大动力，为我国整体经济实力的提升奠定了基础。

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央深刻洞察我国城乡发展的阶段性特征，提出 “城乡融合发展是中国式现代化的必然要求” 的重大论断，推动城乡要素流动从 “单向倾斜” 向 “双向互动” 转变，通过一系列政策举措，如深化户籍制度改革、推进农村土地制度改革、加大财政金融支农力度等，打破了城乡要素流动的制度性障碍，促进城乡要素平等交换与合理配置。这一转变充分体现了马克思主义 “生产力决定生产关系，生产关系必须适应生产力发展” 的基本原理，同时秉持了以人民为中心的发展思想，通过赋予农民更加充分的财产权益、推进城乡基本公共服务均等化等，让广大农民共享改革发展成果，是对马克思主义城乡关系理论的创新性发展与实践应用。习近平总书记强调：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。” 畅通城乡要素流动，正是对这一重要论述的生动实践与有力回应。通过畅通城乡要素流动，促进城乡之间的资源共享、优势互补，推动城乡经济社会协调发展，这不仅是对马克思主义城乡关系理论的继承与发展，更是实现中国式现代化的必由之路。

（三）构建新发展格局的战略支撑

畅通城乡要素流动对于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有至关重要的战略意义，其在供给与需求两端均能释放巨大的发展潜能，成为推动我国经济高质量发展的关键动力。

从供给侧来看，农村作为我国重要的生产要素聚集地，19.14 亿亩耕地、5.6 亿农村常住人口等要素，是社会主义市场经济发展的重要物质基础与人力资源保障。通过畅通城乡要素流动，推动劳动力、资本、技术等要素向乡村梯度转移，本质上是遵循价值规律、优化资源配置的过程。农村电商的蓬勃发展便是典型例证，2023 年全国农产品网络零售额达 5870.3 亿元，带动超 3000 万人就业，这一成果正是数字技术要素赋能传统农业，实现生产要素重新组合，激活乡村 “沉睡资本” 的实践成果。这种基于要素流动的资源重组，推动了农业与二、三产业的深度融合，构建起全产业链发展模式，不仅丰富了国内大循环的产品供给，更通过产业创新培育出具有竞争力的新质生产力，夯实了构建新发展格局的物质基础。

从需求侧来看，农村消费市场作为国内大循环的重要组成部分，其规模扩张与结构升级对经济增长具有关键拉动作用。随着城乡要素双向流动加速，农村居民收入水平不断提高，消费观念也逐步革新。2023 年农村居民人均消费支出增速较城镇高出 1.5 个百分点，彰显出农村消费市场的强劲活力。通过深化要素流动体制机制改革，推动城乡基本公共服务均等化，进一步提升农村居民收入水平，完善农村消费基础设施，能够释放农村消费市场的更大潜力。这将形成 “要素流动 — 农民增收 — 消费升级 — 产业扩张” 的良性循环，充分发挥消费对生产的引导作用，构建完整内需体系，增强国内大循环的内生动力，践行以人民为中心的发展思想，实现发展成果由人民共享。

在当前复杂多变的国际形势下，畅通城乡要素流动是增强我国经济韧性、保障国家经济安全的战略举措。乡村作为生产要素的 “蓄水池” 与 “稳定器”，在经济面临外部冲击时，能够发挥吸纳劳动力回流、稳定农业生产等作用。同时，通过技术要素下乡推动农业现代化，2022年我国粮食产量连续 8 年稳定在 1.3 万亿斤以上，牢牢守住了国家粮食安全底线。畅通城乡要素流动强化了我国产业链供应链的自主性与稳定性，实现了从 “要素被动适应” 到 “主动布局” 的转变，在国际经济循环中增强了话语权，为构建新发展格局提供了坚实保障，彰显了中国式现代化道路的制度优势与发展韧性。

二、城乡要素流动推动城乡融合的驱动机制

生产要素的合理配置是推动经济社会发展的核心动力，而城乡融合发展本质上是生产要素在城乡空间维度的深度重组与价值重构过程。在这一进程中，我国劳动力、土地、资本、技术、数据等要素的双向流动，以及城乡互为市场的格局构建，共同构成了城乡融合发展的核心驱动力。

（一）劳动力在城乡之间的双向流动，实现人力资本优化配置与区域协调发展的互促互进

劳动力作为可变资本的重要载体，其在城乡间的流动遵循 “推拉效应”原理。城市凭借较高的生产力水平，创造出丰富的高收入就业机会与优质公共服务，形成强大的 “拉力”，吸引农村剩余劳动力向城市转移。而乡村地区特色产业的发展、优惠政策扶持以及乡土情感等因素形成 “推力”，促使部分劳动力返乡创业就业。双向流动打破了城乡劳动力配置的固化格局，使劳动力在城乡空间实现动态优化配置，实现人力资本提升与区域协调发展的互促互进。

（二）土地产权明晰引致的市场化配置，促进城乡土地要素的合理流动与高效利用

土地作为重要的生产资料，其流动的核心目的在于通过产权制度改革，明确土地产权归属，激活土地的资本属性，推动土地资源按照市场机制实现优化配置，提高土地利用效率，促进城乡土地要素的合理流动与高效利用。我国农村土地制度历经多次重大改革，从1950年实行的农民土地所有制，到1958年推行的农村土地集体所有、集体经营，到1978年探索建立的以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，再到2012年以来持续巩固完善的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，直至当前的 “三权”分置改革，逐步构建起 “归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格” 的现代农村土地产权制度体系。农村土地 “三权”分置改革，即土地所有权归集体、承包权归农户、经营权可流转，实现了土地承包权与经营权的分离，打破了传统土地产权模糊对土地资源配置的限制，为农业规模化、集约化经营创造了条件。这一改革使土地能够按照市场机制实现优化配置，提高土地利用效率，促进城乡土地要素的合理流动与高效利用。在城乡互为市场的框架下，城市的发展需求为乡村土地资源提供了增值空间，乡村的土地要素也为城市的扩张与产业转移提供了承载空间，土地要素的流动成为连接城乡市场的重要纽带，推动形成 “城市更新改造 — 乡村振兴发展” 相互促进的空间联动发展模式，实现了土地生产要素的重新整合与价值重构。

（三）多元协同的资金投入机制，促进城乡经济深度融合

资本要素在城乡间的流动呈现出 “财政引导、金融创新、社会参与”的多元协同投入模式。财政支农作为引导资本流向农村的重要力量，体现了国家对经济的宏观调控职能，通过加大财政资金投入力度，发挥财政资金的杠杆作用与引导效应，撬动社会资本投入乡村建设领域，实现资本在城乡间的合理流动。金融机构开发创新涉农金融产品，完善政策性农业信贷担保体系，降低信贷风险，放大金融支农效应，促进金融资本向农村领域流动。社会资本凭借其先进的管理经验、技术和资金优势，与农村资源相结合，发展现代农业园区、冷链物流、乡村旅游等产业项目，带动农村产业升级与经济发展，实现资本与农村生产要素的优化组合。在城乡互为市场的背景下，城市资本为乡村发展注入活力，乡村的资源与市场潜力又为资本提供新的增值机会，资本在追逐利润的过程中，推动城乡产业结构的调整与优化，促进城乡经济深度融合。

（四）创新驱动的技术梯度扩散机制，促进城乡技术交流与协同创新

技术作为生产力的重要构成要素，其在城乡间的梯度转移与扩散具有内在必然性。城市先进技术向乡村渗透，推动乡村产业升级，而乡村传统知识为城市提供生态解决方案，这种 “技术互哺” 打破了城乡创新壁垒，推动形成了“城市研发 + 乡村转化” 的协同创新体系。在城乡互为市场的环境中，城市的技术研发成果需要乡村市场进行转化应用，乡村的特色技术需求又为城市的技术创新提供方向，技术要素在城乡间的流动实现了生产力在城乡间的均衡发展与优化升级，促进城乡产业融合发展，为城乡融合注入创新活力，实现了技术要素在城乡间的价值最大化。

（五）数据要素通过 “信息共享 — 精准匹配 — 治理升级” 重塑城乡关系

在数字经济时代，数据已成为重要的生产要素。马克思主义认为，生产要素会随着生产力发展不断演变，数据要素通过 “信息共享 — 精准匹配 — 治理升级” 重塑城乡关系。农业农村大数据平台整合生产、市场等数据，实现农产品供需精准对接；数字政务覆盖全部行政村，缩小了城乡公共服务差距，本质上是通过数据要素的流动，打破城乡信息不对称，实现了信息资源的公平分配。数据要素推动城乡要素优化配置，通过数字孪生模型引导资本、技术向农村流动，利用区块链技术应用于土地流转等，提高要素匹配效率，降低交易成本。在城乡互为市场的背景下，城市的市场需求数据能够引导乡村生产，乡村的资源数据又能为城市发展提供支撑，数据要素作为新型生产要素，对传统生产要素进行重组与优化，为城乡融合提供新型技术范式，推动城乡生产关系适应生产力发展的新要求，实现了城乡要素在更高层次上的协同发展。

上述五大要素的流动不是孤立的，而是形成了“要素流动—结构优化—功能提升”的动态系统。劳动力流动带来人力资本重构，土地流动实现空间价值再造，资本流动构建要素网络，技术流动推动产业融合，数据流动重塑要素配置范式。这些机制共同作用，使城乡关系从“对立分割”走向“互动融合”，最终实现要素在城乡间的自由流动与优化配置，这正是城乡融合发展的本质要义。

三、城乡要素流动的现实困境

马克思主义认为，生产要素的合理分配是社会生产顺利进行的必要条件，其在城乡间的流动影响着资源的优化配置与社会经济结构的平衡。当前，劳动力、土地、资本等核心要素在城乡间的流动存在制度性壁垒与结构性矛盾，形成要素错配的 “双重困境”，亟须从理论与实践层面进行系统性分析。

（一）劳动力要素受阻于制度藩篱与资源失衡下的流动困局

劳动力作为最具能动性的生产要素，其空间配置状态直接影响城乡经济活力。当前，我国劳动力要素在城乡间的双向流动受阻于三重制约：一是户籍制度制约。户籍制度的惯性构建起城乡公共服务的二元分割体系，使农业转移人口面临 “高成本市民化” 困境。我国现行户籍制度与公共服务紧密挂钩，这种制度安排使得农业转移人口市民化成本高企，中小城市因经济活力与公共服务水平有限，对农业转移人口吸引力不足；而特大城市基于资源承载压力，依然设置较高的落户门槛，限制了劳动力的合理流动。二是乡村公共服务短板。乡村地区在教育、医疗等公共服务方面与城市存在显著差距，阻碍了劳动力向乡村的回流，加剧了劳动力流动的 “马太效应”。优质教育资源与医疗资源过度集中于城市形成强大的虹吸效应，使得农村居民在享受公共服务上处于劣势，农村居民人均医疗支出与城市相比差距明显，城乡居民教育文化娱乐支出差距较大，进一步加剧了城乡发展的不平衡。三是人才下乡受阻。人才作为重要的劳动力要素，在向乡村流动过程中面临诸多障碍。乡村人才发展生态的系统性缺陷、从配套服务缺失到政策支持不足，导致人才要素难以实现价值转化，形成 “引不进、留不住” 的恶性循环。

（二）土地要素面临产权模糊与市场失灵的配置障碍

土地作为基础性生产要素，其权属关系与流转机制深刻影响城乡资源整合效率。目前我国土地要素市场配置存在集体经营性建设用地入市受限、土地流转价格形成机制不健全、宅基地退出补偿标准低等现实阻碍。我国农村集体建设用地中，经营性建设用地占比较低且大部分已被占用，制约了乡村产业的规模化、集约化发展。在土地流转市场中，价格形成缺乏有效的市场机制调节，而市场化程度不足，又衍生出私下交易频发、权益保障缺失等问题。部分村民对国家土地流转政策了解不足，导致土地流转过程不规范，影响了土地资源的合理配置与农民的合法权益。现行的宅基地退出补偿标准远低于征地补偿，农民基于经济利益考量，退出意愿普遍较弱。同时，宅基地退出机制不完善，进城落户农民因为担心返乡后无住所，往往抱有坚守宅基地权利而不愿主动退出土地的心态，事实上阻碍了宅基地资源的优化配置与城乡建设用地的统筹利用。

（三）资本要素处于供需错配与风险约束的流动瓶颈

资本要素的城乡配置失衡本质上是金融资源市场化配置机制不完善的集中体现。农村金融服务体系的结构性缺陷最突出的表现就是农村金融机构网点萎缩，金融服务供给不足。农村地区金融机构网点分布稀疏，每万人拥有银行网点数远低于城市，且县域以下银行网点呈减少趋势。农村金融支持乏力，制度创新滞后，使得农村的丰富资源难以转化为金融资本，无法满足农村产业发展与农民生产生活的资金需求，导致农村经济发展面临 “缺血性贫血”。就金融机构自身的内控风险而言，农业信贷的抵押物限制与风险分担机制缺失，形成金融机构 “不敢贷、不愿贷” 的风险规避困境。另外，社会资本下乡存在的“非农化”风险也不能忽视。由于缺乏有效的政策引导与监管，社会资本下乡过程中部分项目改变土地用途，侵害农民利益。缺乏清晰的负面清单与正向激励政策，使得社会资本在下乡过程中存在行为失范现象，影响了资本要素在城乡间的健康流动与合理配置。

（四）技术要素的流动凸显投入不足与转化不畅的短板

农业技术创新能力是驱动乡村产业升级的核心动能，但当前我国农业技术要素流动存在农业研发投入强度低、技术推广体系不完善和农村数字基础设施滞后等三重梗阻。农业作为国民经济的基础产业，研发投入强度远低于全国平均水平，基础研究占比不足。这反映出我国在农业科技创新方面的资源投入不足，原始创新能力相对薄弱，制约了农业科技成果的产出与转化，影响了农业的现代化进程。从农业技术推广的供给侧来看，基层农技推广人员数量不足、人均服务面积过大、年龄结构老化等问题，导致技术推广效率低下。同时，城乡技术市场缺乏统一的产权交易平台和利益共享机制，阻碍了农业科技成果从研发端向应用端的转移，使得先进的农业技术难以在农村地区得到广泛应用。

（五）数据要素存在权属不清与应用滞后的问题

在数字经济时代，数据已跃升为关键生产要素，但农业数据要素价值尚未得到充分的释放。当前，我国数据要素存在农业数据碎片化严重、数据产权界定不清、农村数据应用能力弱等突出矛盾，农业数据要素赋能农业经济结构升级与高质量发展任重道远。农业数据分散在多个部门，共享率低，信息不对称问题突出。这使得数据难以整合利用，无法发挥其在农业生产决策、市场预测等方面的作用，阻碍了农业数字化转型与城乡要素流动的精准匹配。一方面，农业数据产权界定不清，数据要素的产权归属、交易规则等尚不完善，农民数据权益得不到有效保障。部分涉农 APP 过度采集数据，侵犯了农民的合法权益，影响了农民参与数据经济活动的积极性。另一方面，农村数据应用能力弱也是不争的事实。农村居民数字素养相对较低，缺乏数据应用技能。农村地区对大数据等新兴技术的应用处于起步阶段，无法充分挖掘数据要素的价值，制约了农村经济的创新发展。

四、畅通城乡要素流动的优化路径

畅通城乡要素流动需要构建制度创新、市场培育、技术赋能协同推进的系统性解决方案。面对当前存在的结构性矛盾与制度性障碍，亟须从深化要素市场化改革入手，打破城乡二元体制壁垒，构建要素自由流动、平等交换的新型城乡关系，为实现城乡融合发展注入持久动力。

（一）构建制度创新与服务均等的双向流动机制，优化劳动力要素配置

劳动力要素的优化配置需要深化户籍制度改革，破除制度性障碍与资源结构性矛盾。通过户籍制度的根本性变革，建立 “居住证 + 公共服务” 挂钩机制，实现居住证全国范围内互认，这有助于打破户籍对劳动力流动的束缚。建立财政转移支付与常住人口挂钩制度，激励地方政府积极吸纳农业转移人口。全面取消城市落户限制，探索 “农村权益保留 + 城市福利享有” 的过渡政策，既保障进城农民的原有土地权益，又使其能逐步融入城市，促进劳动力在城乡间的双向自由流动。在推进公共服务均等化方面，以基本公共服务均等化为突破口，实施 “县域医共体 + 教共体” 建设，提升县域内优质医疗资源覆盖率与义务教育阶段教师交流轮岗比例，促进教育与医疗资源在城乡间的均衡配置。加强农村养老服务设施建设，推广 “互助养老” 模式，利用远程医疗、在线教育等数字技术，突破地理空间限制，推动城市优质公共服务资源向农村延伸，缩小城乡公共服务差距。在完善人才返乡支持体系方面，设立乡村振兴人才专项基金，对返乡创业人员给予税收减免与创业担保贷款，从物质利益层面激发人才返乡创业的积极性。建立 “城市专家 + 乡土人才” 结对机制，选派科技、教育、医疗人才下乡服务，并完善职称评定政策，为人才下乡创造良好的职业发展环境。构建人才在城乡间 “可进可退” 的全周期服务体系，实现社保关系跨区域无缝转接、医疗教育资源远程共享，解决人才返乡的后顾之忧，从政策激励、服务保障到职业发展全链条发力，激发人才要素的双向流动活力。

（二）推进产权制度创新与市场体系建设，优化土地要素配置

土地要素的高效配置依赖于产权制度创新与市场体系建设，要通过扩大集体经营性建设用地入市范围，构建城乡统一的建设用地市场。一方面，修订相关法律法规，允许新增集体经营性建设用地入市，建立科学合理的定价机制，如 “基准地价 + 市场竞价” 模式，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。建成全国统一的农村产权交易平台，实现交易信息公开、流程规范，并减免交易手续费，降低交易成本，促进集体经营性建设用地的顺畅流转。借鉴试点地区经验，完善集体经营性建设用地使用权转让、出租和抵押二级市场，激活土地资产价值。另一方面，进一步完善土地流转价格形成机制与交易服务体系，提升土地资源配置效率。推行标准化流转合同，明确双方权利义务，建立价格动态调整机制，保障土地流转双方的合法权益。培育专业流转服务组织，为土地流转提供评估、担保等配套服务，提高土地流转的专业化水平。探索 “土地银行” 模式，整合零散地块，实现土地的集中流转与规模经营，提升土地利用效率。完善土地承包权退出风险防范机制，设置退出 “冷静期”“反悔机制”，保护农民的土地承包权益。与此同时，深化宅基地“三权”分置改革，扩大 “三权”分置试点，适度放活宅基地使用权，允许其向非本集体成员流转，用于发展乡村旅游等产业，拓宽宅基地的利用途径与价值实现方式。通过建立多元化补偿机制，提高宅基地退出补偿标准，使其不低于当地征地补偿的 70%，并提供货币补偿、社会保障等多种选择，增强农民退出宅基地的意愿。开展跨区域置换试点，允许进城落户农民在就业地置换保障性住房，实现宅基地资源与城市住房资源的优化配置，同时预留一定的宅基地资源，以应对农民进城失业的风险。

（三）创新金融服务体系，优化资本要素配置

资本要素配置的优化需要构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，而重构农村金融体系与创新服务模式是根本。要引导大中型银行设立乡村振兴事业部，提高县域法人金融机构存贷比，加大对农村地区的资金投放力度。推广 “银担合作” 模式，降低政策性担保机构对农业项目的担保费率，分担金融机构信贷风险。发展数字普惠金融，提高手机银行乡镇覆盖率与移动支付行政村覆盖率，利用数字技术拓展农村金融服务的广度与深度。深化农村信用社改革，使其回归服务 “三农” 的本源，下沉服务重心。通过开发多元化农业信贷产品与风险分担机制，扩大“活体抵押”、订单融资等创新型金融产品的应用范围，探索 “农业设施 + 保险 + 信贷” 联动模式，丰富农业信贷产品体系。发行乡村振兴专项债券，筹集资金支持冷链物流、数字农业等农村产业项目。建立农业信贷风险补偿金，对不良贷款按一定比例补偿，降低金融机构信贷损失。开发针对城乡流通领域的数字金融产品，如供应链金融平台、农村电商贷款等，满足农村多元化的金融需求。要完善社会资本下乡监管与利益联结机制，规范社会资本有序下乡，科学制定工商资本下乡负面清单，明确禁止投资的项目领域，防止社会资本下乡过程中的 “非农化” 倾向；建立 “政府 + 企业 + 农户” 利益联结机制，要求下乡企业带动一定比例的当地农户就业或分红，保障农民在社会资本下乡过程中的利益。设立风险补偿金，防范资本违约风险，优化农村投资环境，吸引社会资本有序参与乡村振兴。

（四）强化创新驱动与成果转化的协同网络，促进技术要素高效流动

技术要素的高效流动需要构建产学研深度融合的创新生态，加大农业科技投入是基本前提。要建立 “中央 + 地方” 农业研发投入稳定增长机制，提高农业研发投入强度与基础研究占比。实施农业 “卡脖子” 技术攻关计划，集中力量突破生物育种、智能农机等关键核心技术，建设国家级农业科技创新中心，提升农业科技创新能力。推动高等院校、科研院所和龙头企业深度融合，创新农业科技推广模式，促进科技成果的有效转化与应用。在完善基层农技推广体系方面，要加强基层农业技术推广机构建设，在县域建立综合性农业技术推广中心，配备专业人员，并推行 “技术入股 + 服务收费” 激励机制，提高农技推广人员的积极性。发展 “农业科技特派员 + 合作社 + 农户” 模式，加大农民技术员培训力度，建立 “田间学校”，提高农民对新技术的接受与应用能力。加快建立统一的城乡技术产权交易平台，促进科研成果的转化与推广，实现技术要素在城乡间的合理流动。在加快数字乡村建设方面，通过实施 “数字基建下乡”工程，提高行政村 5G 覆盖率与自然村光纤通达率，加强农村数字基础设施建设。建设国家农业数据中心，整合农业生产、市场等数据资源，并免费向农户开放，为农业生产决策提供数据支持。开展数字技能培训，提升农村居民数字素养，推动 “数商兴农” 和 “互联网 +” 农产品出村进城工程，促进农村数字经济发展。以新型基础设施建设赋能农业农村现代化，促进技术要素在城乡间的高效转化。

（五）建立确权共享与价值释放的制度框架，促进数据要素的开发利用

数据要素的开发利用需要构建权属清晰、共享有序、安全可控的制度体系。一是构建全国统一的农业数据共享平台，通过建立国家农业数据共享交换平台，整合多部门农业数据，提高核心数据共享率。推行 “数据分类分级” 管理，保障农民数据收益权，搭建覆盖城乡的要素流动信息平台，打破信息壁垒，实现资源供需的精准对接，促进数据要素在城乡间的高效流动与共享。二是制定相关法律法规，完善数据产权制度，明确农村数据要素市场化配置的规则，包括数据收集、使用、收益分配等方面。开展数据资产入表试点，允许农户以数据入股合作社，分享数据增值收益。建立数据安全审查机制，防范数据滥用风险，依据产权理论明确数据产权，保障数据所有者权益。提升农村数字素养与数据应用能力是促进数据要素开发利用的中心环节，要通过“数字农技推广”行动，开发简易数据应用工具，为农户提供精准的种植养殖方案与市场预警服务。培育农业数据服务企业，发展 “数据 + 金融”“数据 + 保险” 等新业态，降低农户经营风险。加强农村居民数字技能培训，提高其运用数字技术的能力，利用大数据平台实现规划协同、生态补偿智能化与政务云端化，构建数据驱动的精准治理范式。

作者简介：李楠，女，经济学博士、博士后。武汉大学弘毅特聘教授。现为武汉大学马克思主义学院二级教授、博士生导师，马克思主义中国化研究二级学科负责人。